Les politiques de l’emploi des 45 dernières années en France se sont focalisées sur le coût du travail. L’idée simple derrière cette stratégie est que le marché du travail fonctionne comme un marché classique dans lequel les travailleurs (les offreurs) vendent leur force de travail (la marchandise) aux employeurs (les demandeurs). En faisant baisser le prix de la marchandise, le coût du travail, on s’attend à voir les demandeurs en acheter plus, c’est-à-dire les employeurs embaucher plus.

Pour cela, les politiques menées ont consisté en trois grands volets : réduire les cotisations sociales finançant le régime de protection sociale, maîtriser les dépenses sociales et faire baisser les salaires nets. Non seulement cette stratégie coûteuse a échoué à créer des emplois, mais elle a accru les inégalités.
Le premier volet des politiques d’emploi consiste à conserver le niveau des salaires nets et une protection sociale généreuse, mais à transférer le financement de la Sécurité sociale [1] depuis les cotisations prélevées sur les salaires via les entreprises vers des impôts prélevés par la collectivité. Les années 1980 ont tout d’abord vu le déplafonnement massif des cotisations sociale [2] pour trouver des financements sans augmenter le taux de cotisation au niveau du smic. En parallèle, les pouvoirs publics se sont mis à la recherche de financements alternatifs, ce qui a donné création de la contribution sociale généralisée [3] (CSG) en 1991.

On a dégagé de nouvelles recettes, qui ont permis les premières exonérations de cotisations des employeurs sur les bas salaires en 1993 par le gouvernement d’Édouard Balladur. Ces exonérations ont depuis gonflé régulièrement, quelle que soit la couleur politique de la majorité, d’Alain Juppé en 1995 à François Hollande entre 2013 et 2015, en passant par François Fillon en 2005 et Emmanuel Macron en 2019 notamment.

Au bout du compte, ces baisses de cotisations sociales coûtent 80 milliards d’euros, chaque année. Un montant considérable : il représente l’équivalent de 6,5 fois les dépenses publiques pour le RSA et de 2,5 fois l’ensemble des minima sociaux. C’est aussi deux fois plus que le montant estimé des économies budgétaires nécessaires pour réduire le déficit public (40 milliards) sur lesquelles les parlementaires devaient s’accorder pour 2026.

La deuxième manière de s’attaquer au coût du travail consiste à maîtriser les dépenses de Sécurité sociale. Il ne s’est pas toujours agi de diminuer ces dépenses, mais d’éviter leur augmentation dans un contexte où les besoins et les moyens (via notamment les progrès médicaux) augmentaient. Dans une société en croissance, la consommation de protection sociale (par exemple pour être mieux soigné) progresse. Si la protection offerte par la Sécurité sociale ne répond pas à cette demande, celle assurée par des assurances complémentaires privées prend le relais.

Les réformes les plus emblématiques en la matière ont concerné les retraites. Elles ont commencé en 1993 et se sont succédé à un rythme régulier depuis. Les réformes de la branche santé de la Sécurité sociale sont moins visibles, car il s’est agi d’une multitude de mesures plus techniques ou plus petites ; mais, additionnées, elles ont un impact très fort. Le contrôle par l’État de la Sécurité sociale a été un vecteur important : le budget n’est plus décidé par les partenaires sociaux mais par le Parlement via le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) voté chaque année. Ceci a notamment permis de décider nationalement de plafonds de dépenses, charge aux différents organismes de la santé de s’adapter pour les tenir.

Faire baisser les salaires

Le troisième axe de réduction du coût du travail est plus récent, il a consisté à cherche à faire baisser les salaires nets eux-mêmes. En 2008, sous l’impulsion du Président Nicolas Sarkozy, le statut d’autoentrepreneur a été créé en mettant l’accent sur les salariés qui pourraient développer des activités lucratives en supplément de leur travail régulier. Une grande partie des travailleurs sous ce régime sont uniquement autoentrepreneurs et touchent des rémunérations inférieures au salaire minimum. Ce régime constitue davantage un salariat aux pièces ne bénéficiant pas des protections des autres salariés qu’un véritable travail indépendant.

Les pouvoirs de négociations ont encore été déséquilibrés

Ce statut permet aux employeurs de mettre la pression sur leurs propres salariés dans les négociations, via la possibilité de transférer une part de leur activité vers ces travailleurs. Ce déséquilibre des pouvoirs de négociation a été renforcé par la El Khomri sur le travail en 2016 et les ordonnances de 2017, qui ont diminué les pénalités pour licenciement abusif et déplacé une part des négociations au niveau des entreprises plutôt que des branches [4], renforçant la course au moins-disant social entre entreprises concurrentes.

Enfin, les pouvoirs de négociations ont encore été déséquilibrés en mettant la pression sur les chômeurs. Outre l’économie de dépenses sociales que permet la diminution de leur indemnisation, elle précarise ces derniers dans leur recherche d’emploi. Ceci les pousse à accepter des emplois moins bien rémunérés, en CDD plus courts et aux moins bonnes conditions de travail, comme le montrent les évaluations des réformes de 2019-2021 [5].

Des impacts inégalitaires forts

La littérature scientifique montre que la pression sur la baisse du coût du travail mise en place depuis plus de 40 ans n’a guère eu d’effet sur les créations d’emplois. Elle a en revanche clairement contribué à l’augmentation des inégalités.

La baisse des cotisations sociales est un cadeau aux employeurs, qui doit être financé. Ce manque de cotisations pour la Sécurité sociale a été en grande partie compensé sur le budget de l’État. Pour financer cette compensation à la Sécurité sociale, l’État a usé à la fois des hausses d’impôts et des baisses de dépenses, toutes deux avec des effets inégalitaires. Les impôts utilisés pour financer ces exonérations de cotisations ont massivement été la CSG et la TVA, qui pèsent plus fortement sur les ménages les plus modestes que les cotisations sociales dues par les employeurs. De l’autre côté, la pression budgétaire a poussé à fortement diminuer les dépenses dans les services publics d’État (l’école par exemple) ou les transferts de l’État aux collectivités locales. Or, comme l’a récemment montré une étude de l’Insee [6], les services publics sont le principal vecteur de la redistribution en France. La détérioration des services publics est donc bien plus dommageable aux ménages modestes qu’aux ménages aisés.

Des transformations inégalitaires de la protection sociale

Les mesures pour limiter la protection sociale ont également lésé principalement les ménages les plus pauvres. D’un point de vue général, la restriction des protections publiques s’est accompagnée du développement des assurances privées. Sur le plan de la santé notamment, la limitation des prises en charge par le régime général d’assurance maladie s’est traduite par une importance croissante des assurances complémentaires (que l’on appelle « mutuelles »), qui sont des sociétés privées en concurrence.

Ce fort développement du privé s’est accompagné du développement de couvertures inégales car celles-ci proposent des tarifs et des protections différentes selon les ménages : par exemple, les plus âgés doivent payer plus cher que les jeunes. Pour les plus pauvres, une complémentaire santé solidaire publique est proposée, mais ne permet pas le même accès aux soins que d’autres complémentaires privées. L’accès aux soins dépend de plus en plus de la qualité de la protection complémentaire dont les malades bénéficient. Ainsi, la privatisation de la protection sociale exacerbe les inégalités.

On retrouve des processus similaires avec des systèmes privés d’épargne retraite, en partie aidés par des dispositifs fiscaux avantageux, qui se sont développés en parallèle des diminutions de la générosité des systèmes de retraite publics. Or, l’accès à ces dispositifs privés est très lié au niveau de revenus, comme l’est le rendement qu’on parvient à en tirer.

Du côté des retraites, l’augmentation du nombre de trimestres cotisés nécessaires pour partir et la modification du calcul du salaire de référence [7] pénalisent ceux qui ont eu des carrières irrégulières (arrêts ou chômage), principalement les femmes et les travailleurs précaires.

De même, le recul de l’âge minimal de départ à la retraite influence très différemment les différents types de travailleurs : l’économiste Michaël Zemmour a ainsi montré [8] que le passage de 60 à 62 ans avait principalement conduit les cadres et les professions intermédiaires à travailler deux ans de plus, quand il avait imposé à nombre d’ouvriers et d’employés deux années de plus de chômage entre leur fin de carrière et leur retraite, allongeant d’autant le sas de précarité entre emploi et retraite, et diminuant le montant de leur pension.

Au profit des plus aisés

Enfin, le troisième axe, celui de la modération salariale, touche particulièrement les bas salaires et les ménages les plus pauvres, pénalisés par le déséquilibre des forces dans la négociation collective, voire forcés d’occuper des activités rémunérées moins que le smic, sous le statut d’autoentrepreneur.

Certains défenseurs de la stratégie de baisse du coût du travail argumentent que les actifs y ont perdu sur le plan du salaire mais qu’ils ont gagné sur le plan de l’emploi. L’ensemble des études montre que cela n’a pas été le cas : cette stratégie de baisse du coût travail n’a pas créé ni permis de sauvegarder des emplois. La perte de niveau de vie qu’ont subi les travailleurs modestes n’a pas été compensée. En constatant le bilan de cette stratégie inefficace et inégalitaire, on peut se demander s’il s’agit d’une politique de l’emploi qui a échoué ou une politique de modification du partage de la valeur, au profit des plus aisés et au détriment des plus modestes.

es possibilités de s’extraire de ce piège du coût du travail existent

Pourtant, les possibilités de s’extraire de ce piège du coût du travail existent. De même que la baisse du coût du travail s’est largement révélée inefficace à créer des emplois, des hausses de salaires ou des cotisations n’en détruiraient pas. L’évidence de l’échec des politiques menées depuis 40 années ouvre de nouvelles possibilités. Une politique qui pousserait les salaires par un meilleur encadrement institutionnel des négociations et un salaire minimum plus dynamique ne détruirait pas d’emplois et permettrait de réduire les inégalités entre les travailleurs.

De leur côté, le prélèvement effectif des cotisations sociales permettrait aux ressources de l’État, aujourd’hui détournées pour compenser ces cadeaux aux employeurs, de financer les services publics en souffrance. On pense en particulier à la garde d’enfant et à la prise en charge des pertes d’autonomie des personnes âgées, auxquelles l’accès est particulièrement inégalitaire en France. Un système public étendu créerait directement des emplois pour rendre ces services de garde et, indirectement, aiderait de nombreuses mères qui, aujourd’hui, pâtissent professionnellement de ne pas trouver de place pour leur enfant.

Clément Carbonnier, professeur d’économie à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, chercheur au Centre d’économie de la Sorbonne (CES).

Il vient de publier Toujours moins ! L’obsession du coût du travail ou l’impasse stratégique du capitalisme français, La Découverte, novembre 2025.

Photo / Adrian Sulyok, Unsplash

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