Comment les maires peuvent réduire les inégalités
Les marges de manœuvre des maires sont réduites en matière de redistribution des revenus. Pourtant, du logement à la petite enfance, leur action a un impact essentiel sur les inégalités. L’analyse de Louis Maurin, directeur de l’Observatoire des inégalités.
Publié le 13 mars 2026
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Les communes fournissent un ensemble de services publics de base indispensables pour leurs habitants : logement, petite enfance, activités sportives et culturelles, etc. Elles disposent de nombreux instruments d’action pour améliorer la qualité de vie et réduire les inégalités dans des domaines essentiels. Les maires ont de quoi mener des politiques ambitieuses dans ce domaine. Encore faut-il qu’ils s’en saisissent.
Des services pour tous ?
L’organisation d’activités périscolaires et de loisirs permet aux plus jeunes des familles modestes d’accéder à des services qui leur seraient hors de portée s’ils devaient en payer le prix auprès d’entreprises privées. La qualité des activités proposées est déterminante dans la vie des enfants. Le soutien financier aux maisons de quartier ou de la jeunesse et aux associations qui travaillent avec les jeunes constitue un élément clé de ce dispositif.
À l’autre bout de la chaîne des âges, l’hébergement et les activités proposées (souvent via le centre communal d’action sociale) aux personnes âgées ont la même fonction : ils permettent aux plus modestes d’accéder à des services sinon inaccessibles. Le vieillissement de la population rendra cette fonction encore plus importante dans les années à venir. Si ce domaine est laissé au secteur privé, les plus modestes en seront écartés et les inégalités entre personnes âgées seront accrues. Les options politiques prises par les maires [1] auront un impact énorme pour les personnes en perte d’autonomie. Une partie des personnes âgées dépendantes, faute d’avoir les moyens de recourir à un hébergement privé (résidences seniors ou maisons de retraite) extrêmement coûteux, peuvent se retrouver isolés et en grande difficulté.
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L’action municipale se contente en France le plus souvent de subventionner les établissements culturels, sans guère de contraintes concernant le public reçu
La manière dont est organisée l’offre culturelle (médiathèques, écoles de musique, salles de spectacles, etc.) a des conséquences directes sur la démocratisation de l’accès la culture. L’action municipale se contente le plus souvent de subventionner les établissements culturels, sans guère de contraintes concernant le public reçu. Le pilotage de ces institutions est souvent laissé à des professionnels peu sensibles à l’ouverture sociale. Le spectacles et activités culturelles sont le plus souvent destinés aux plus diplômés.
L’existence d’un réseau de transports en commun de qualité n’est pas cruciale pour ceux qui sont motorisés ou vivent en centre-ville, mais essentielle pour les plus modestes. Les horaires, la desserte des quartiers et les tarifs des transports publics ont un impact direct sur la capacité de se rendre au travail ou d’accéder à des services éloignés. Faut-il investir dans la qualité (la fréquence et le nombre de lignes) ou réduire le prix (la gratuité par exemple, voir ci-dessous) des transports en commun ? Le débat mérite d’être posé.
Enfin, la politique de la petite enfance joue à un double niveau. La qualité du soutien des communes à l’accueil des jeunes enfants est d’abord un élément qui a un impact sur le développement de l’enfant lui-même. En même temps, la possibilité d’avoir accès à un mode de garde pour un coût modeste rend moins difficile l’activité professionnelle des femmes, ce qui réduit les inégalités de genre dans un contexte où les mères prennent une part prépondérante de la charge de la famille.
Quels prix pratiquer ?
L’accès à ces équipements dépend d’abord des prix pratiqués. Certaines communes tiennent compte des ressources du foyer (par exemple pour la cantine, les transports, les activités sportives, etc.). D’autres accordent des réductions en fonction d’un statut (demandeur d’emploi, allocataire de minima social, personne âgée, etc.). Une partie des services ou équipements sont délégués au secteur privé. En matière d’inégalités, tout dépend des règles concernant les tarifs (niveau du prix, existence de tarifs sociaux, etc.) qui sont imposées (ou non) à l’entreprise qui met en œuvre le service.
Les politiques tarifaires sont très inégales selon les mairies qui tiennent plus ou moins compte des revenus de leurs administrés. L’un des thèmes débattus aujourd’hui est la tarification des transports en commun, et leur éventuelle gratuité. Dans le même domaine, on pourrait s’interroger sur la gratuité des cantines scolaires : pourquoi l’enseignement primaire est-il gratuit, mais pas le repas pris au sein de l’école ? Tout est question de choix car les finances des communes sont limitées. Si le « tout gratuit » conduit à réduire d’autres services municipaux, le bilan n’est pas forcément positif en matière d’inégalités.
Logement et urbanisme : des piliers
La politique locale du logement permet aux plus démunis d’accéder à des conditions d’habitat dignes, et organise la répartition des catégories sociales sur le territoire. En 2022, le quota de 25 % de logement sociaux [2], imposé par la loi depuis 25 ans dans les grandes villes ou agglomérations, est respecté par moins de la moitié des 2 100 municipalités concernées. Un grand nombre de maires ont refusé l’arrivée de catégories populaires sur leur territoire, quitte à payer des pénalités à l’État.
La politique du logement social est confrontée à un dilemme. Elle doit à la fois loger les plus pauvres et éviter que ne se constituent des enclaves où la pauvreté est concentrée. L’urgence sociale et la mixité ne sont pas faciles à mettre en œuvre dans un parc où le logement social est souvent concentré dans des quartiers bien délimités de la commune.
La qualité des logements et de leur environnement compte autant que leur nombre. Dans certaines communes, les logements sociaux ne correspondent plus aux normes d’habitation : dégradés, éloignés de toutes activités, mal desservis par les transports, etc. Certains se retrouvent ainsi inoccupés.
Les plans d’urbanisme édictés par les communes favorisent l’implantation d’activités dans les quartiers d’habitation et ont un impact sur la ségrégation spatiale. Dans les plus grandes villes surtout, le choix de tel ou tel quartier pour construire une bibliothèque, une crèche ou une piscine aura un impact sur le public qui s’y rendra. La mixité sociale dans un quartier dépend pour beaucoup de la mixité « fonctionnelle » (emplois, commerces, culture, loisirs, écoles, transports, etc.) qui relève de l’urbanisme, plus que du seul logement.
Action sociale : l’urgence pour les plus modestes
Les dépenses d’action sociale des communes, réalisées principalement par les centres communaux d’action sociale (CCAS), atteignaient plus de neuf milliards d’euros en 2024 [3]. Une goutte d’eau dans l’ensemble des prestations sociales au niveau national (environ 600 milliards d’euros), mais ces dépenses ne sont pas contraintes par la loi – comme le sont les prestations obligatoires nationales (allocations logement ou familiales) –, et peuvent être adaptées aux besoins spécifiques des habitants de la commune. Pour les plus démunis, le CCAS est souvent l’ultime recours avant la rue.
Les CCAS sont plus ou moins engagés dans la lutte contre les inégalités, mais beaucoup favorisent l’accès aux droits sociaux des personnes vulnérables, handicapées ou âgées, en les aidant à monter leurs dossiers de demande de prestation sociale auprès des caisses d’allocations familiales, par exemple. Ils gèrent aussi parfois des équipements et services destinés à la petite enfance, notamment les crèches, les haltes-garderies, ou encore les centres aérés. Les CCAS gèrent une part importante des établissements d’hébergement des personnes âgées : l’existence d’une offre de qualité pour les plus modestes est essentielle (voir plus haut).
Réduire les inégalités au sein de l’emploi communal
Les communes et communautés de communes emploient 1,5 million d’agents, soit plus d’un quart de la fonction publique en 2023 [4]. Un tiers des fonctionnaires communaux sont recrutés sur contrat et non pas par la voie d’un concours. Ces contractuels sont soumis à un statut plus précaire et moins égalitaire que leurs collègues fonctionnaires, tant par rapport à l’avancement qu’au mode de recrutement qui renforce le risque de favoritisme.
Ces agents ne disposent d’aucune indemnité de fin de contrat, contrairement aux CDD du privé qui touchent une prime de précarité. L’univers des contractuels est composé, d’une part, des cadres bien rémunérés et dont le contrat est renouvelé régulièrement et, d’autre part, des travailleurs précaires peu qualifiés, employés dans des conditions encore plus dégradées que dans le secteur privé.
Les communes peuvent également agir dans le domaine de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Si la fonction publique territoriale compte plus de 60 % de femmes (90 % dans les CCAS), ces dernières représentent environ 40 % des emplois d’encadrement supérieur (données 2023 du ministère de l’Action et des Comptes publics).
Les niveaux de rémunération sont très encadrés au niveau communal, mais rien n’empêche une commune de favoriser, par le biais de primes notamment, les personnes du bas de l’échelle et de réduire ainsi les écarts. Les mairies peuvent également mener des politiques de formation des employés communaux les moins qualifiés et de réduction de la précarité.
Des outils concrets
Les communes disposent d’outils concrets pour favoriser l’égalité d’accès au logement abordable, aux transports, aux loisirs et à la culture notamment. Vivre dans un environnement urbain de qualité, accéder aux transports en commun, pouvoir offrir à ses enfants des loisirs intéressants avec des professionnels qualifiés, faire garder ses jeunes enfants, ou pouvoir terminer sa vie dans des conditions matérielles satisfaisantes quand on est âgé, sont des sujets peu médiatisés mais qui ont une importance considérable au quotidien. Hormis les plus démunis, rares sont les Français qui savent même ce qu’est un « CCAS », alors qu’il constitue une bouée de sauvetage pour un grand nombre de personnes.
La proximité des élus avec leurs administrés dans les petites ou moyennes communes leur offre la capacité de répondre au plus près aux besoins des habitants, de mieux prendre en considération les cas individuels. La division de la France en un très grand nombre de toutes petites communes limite la capacité d’intervention. En mutualisant les moyens (les intercommunalités), les communes se donnent des marges de manœuvre pour combattre les inégalités. À condition qu’au sein des regroupements, les communes favorisées jouent le jeu de la solidarité envers celles qui le sont moins. À condition aussi que cette gestion mutuelle préserve un lien de proximité entre les services sociaux et les administrés.
Sur quelles politiques vont déboucher les élections municipales de 2026 ? La lutte contre les inégalités sociales et la précarité est loin d’être mise en avant dans les programmes de la plupart des candidats des grandes villes. On débattra bien davantage du nombre de caméras de vidéosurveillance que de places de crèche. Ce qui n’est pas un bon signe pour les politiques municipales qui seront mises en œuvre dans les six prochaines années.
Louis Maurin
| Comment fonctionne le budget des communes |
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| Les budgets des communes et de leurs établissements représentent 170 milliards d’euros en 2024. La grande majorité des dépenses servent à payer les salaires des agents communaux (57 milliards d’euros) et à investir dans les équipements publics (37 milliards), à commencer par les routes communales et les écoles élémentaires. Au total, ces dépenses ne représentent que 10 % environ de l’ensemble des dépenses publiques, qui comprennent celles des autres collectivités locales, de l’État, des hôpitaux et de la Sécurité sociale. Les communes ont peu de latitude en matière de ressources. Les impôts locaux représentent moins du tiers de leurs recettes. Le mode de prélèvement est déterminé par une loi votée par le Parlement. Les communes gardent la liberté de voter les taux, dans une échelle fixée par la loi. La suppression de la taxe d’habitation mise en œuvre depuis 2020 réduit encore cette marge de manœuvre. Le principal impôt local appliqué aux ménages est la taxe foncière, qui touche les propriétaires fonciers ou immobiliers. Elle est théoriquement proportionnelle à la valeur du bien à la location, mais celle-ci est calculée sur des bases qui datent des années 1970, devenues obsolètes. Les élus locaux peuvent aussi jouer sur un ensemble d’autres taxes locales dont le montant, rapporté à l’ensemble des dépenses, demeure modeste. L’une d’elles est la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, particulièrement inégalitaire car elle ne prend pas en compte les revenus des personnes concernées. Des versements de l’État servent à rembourser aux communes les exonérations d’impôts locaux et à atténuer les inégalités de ressources entre les communes. Cette égalisation – dite « péréquation » – prend la forme d’une dotation prélevée sur le budget de l’État, mais s’effectue aussi par le biais de mécanismes de redistribution des ressources des communes les plus riches vers les plus pauvres au sein des communautés de communes. |
[1] Dans ce domaine, les conseils départementaux ont aussi une place importante.
[2] 20 % dans les territoires où la demande de logements est moins forte.
[3] Voir le Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales – Édition 2025, Direction générale des collectivités locales, juillet 2025.
[4] Rapport annuel sur l’état de la fonction publique – Édition 2025, ministère de l’Action et des Comptes publics, octobre 2025.
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