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S’attaquer enfin aux inégalités territoriales

Points de vue 23 mars 2012

La France n’est pas traversée par un mécanisme généralisé de ségrégation spatiale, mais les écarts se creusent. Des logements sociaux à l’école, en passant par la fiscalité, beaucoup reste à faire. Le point de vue de Louis Maurin, directeur de l’Observatoire des inégalités. Extrait du Hors-série « Spécial élections » de Alternatives Economiques.

Territoires

Contrairement à un discours répandu, la France n’est pas marquée par un processus d’« explosion » de la fracture sociale territoriale. L’Hexagone ne se résume pas à des quartiers chics d’un côté et à des cités de banlieue délabrées de l’autre. Entre les banlieues et les centres-ville, l’habitat périurbain [1] et celui des villes moyennes, la situation économique et sociale des territoires est en réalité extrêmement variable.

Un diagnostic global difficile à établir

L’exemple de la situation du chômage par département illustre bien à la fois l’ampleur des écarts et la difficulté à établir un diagnostic global. Suivant les départements, le taux varie presque du simple au triple, entre la Lozère (4,9 % de chômeurs au deuxième trimestre 2011) et l’Hérault (13,5 %). Un certain nombre de territoires sont assez proches du plein emploi, mais pour des raisons différentes. Les Yvelines (6,7 % de chômeurs), un des départements les plus riches de France, connaissent un fort dynamisme économique. En revanche, si le taux de chômage est faible en Lozère, c’est qu’une grande partie des jeunes est allée tenter de trouver un emploi, notamment du côté de Montpellier… L’Hérault reste un territoire dynamique, mais il attire – en particulier les jeunes –, et obtient de ce fait un taux de chômage élevé.

On pourrait multiplier les exemples. Ainsi, le niveau de vie médian [2] de la ville de Roubaix (Nord) est de 800 euros pour une personne seule (hors prestations sociales) [3]. A Neuilly-sur-Seine (Hauts-de-Seine), il est quatre fois supérieur ! Pourtant, les deux villes figurent parmi les plus inégalitaires : Roubaix continue aussi à héberger une population aisée et Neuilly une population pauvre. A l’inverse, parmi les villes les moins inégalitaires, on trouve une commune aisée comme Antony (aussi dans les Hauts-de-Seine) et une qui l’est beaucoup moins, Saint-Nazaire (Loire-Atlantique).

Les écarts se creusent entre quartiers

La France n’est pas traversée par un mécanisme généralisé de ségrégation spatiale, mais les écarts se creusent de façon insidieuse. Comme l’ont noté un certain nombre d’experts [4], si on veut comprendre la situation, il faut observer les écarts à un niveau plus fin, celui des quartiers. A peine les « grands ensembles » achevés, le développement d’un habitat périurbain pavillonnaire a pour partie vidé ces quartiers de banlieue d’une partie des couches moyennes. La montée du chômage dans les années 1980 a accentué les difficultés économiques et sociales d’une population déjà fragile. Au total, un tiers de la population des zones urbaines sensibles (Zus) vit sous le seuil de pauvreté (données 2009), contre 12,2 % pour la partie hors Zus des communes qui en comprennent une.

La situation des « cités » est plus nuancée que l’image habituellement véhiculée : les écarts sont énormes entre quartiers de la politique de la ville eux-mêmes [5] ! Au milieu des années 2000, avant la récession, la tendance était plutôt à l’amélioration. Mais le retournement amorcé en 2008 a de nouveau dégradé la situation des banlieues les plus défavorisées… Entre 2009 et 2010, le taux de chômage au sein des Zus a augmenté de 2,3 points (de 18,6 % à 20,9 %), contre 0,4 point (de 9,9 % à 10,3 %) pour la moyenne des autres quartiers des villes qui disposent d’une Zus.

A l’opposé, les quartiers les plus fortunés s’embourgeoisent. La flambée des prix de l’immobilier a chassé du cœur des villes une partie des classes populaires. « Si certains clivages tendent à se creuser aujourd’hui, ce n’est d’ailleurs pas tant entre quelques ghettos pauvres en perte de vitesse et le reste de la société, qu’entre les enclaves chics et les différentes fractions de classes moyennes qui fuient les cités déshéritées et restent aimantées par les quartiers bourgeois », résume l’économiste Eric Maurin [6].

Un phénomène puissant en région parisienne. Seuls trois des cent quartiers les plus riches de France, classés en fonction du revenu par habitant, ne se situent pas en Ile-de-France. La palme revient à un quartier de Rueil-Malmaison (Hauts-de-Seine) où le revenu médian s’élève à 4 000 euros par personne, cinq fois le niveau de celui de Roubaix ! Ce qui n’empêche pas, comme le remarque le géographe Gérard-François Dumont [7], que les catégories les plus pauvres sont toujours présentes au centre de plusieurs grandes agglomérations françaises comme Roubaix, Nice, Toulouse ou Marseille, à l’opposé du schéma parisien.

Revoir les bases de calcul de la fiscalité locale

Comme l’a souligné l’économiste Laurent Davezies, l’action de l’Etat est déjà en elle-même largement redistributrice. Les impôts sont en général prélevés par l’Etat sur une base nationale en fonction des revenus, et ils sont redistribués ensuite essentiellement en fonction du nombre d’habitants, pour assurer le fonctionnement des écoles, de la police et de nombreux services publics.

C’est d’ailleurs une des limites du processus de décentralisation : il permet de rapprocher les centres de décision politique des besoins des habitants ; en revanche, des prélèvements assis sur une base locale limitent les recettes des zones les plus pauvres et tendent à accroître les inégalités entre les territoires. D’où la nécessité de compenser cette décentralisation par des mécanismes dits de « péréquation » : la redistribution des ressources des territoires les plus aisés vers les territoires les plus démunis. A l’évidence, parmi les communes les plus riches, certaines auraient les moyens aujourd’hui de soutenir davantage les communes les plus pauvres.

A l’intérieur du territoire de chaque commune, l’urgence est de revoir les bases de calcul de la fiscalité locale – taxe d’habitation et taxe foncière – fondées sur des estimations de la valeur des biens immobiliers qui datent des années 1960… Aucun gouvernement n’a eu le courage de les réformer depuis. A l’époque, les appartements des quartiers périphériques étaient à la pointe de la modernité, leur valeur relative était plus élevée qu’aujourd’hui. Faute d’actualisation, ils sont devenus surtaxés par rapport aux quartiers de centre-ville rénovés. On comprend la difficulté : actualiser les bases locales d’imposition alourdirait les impôts des catégories aisées établies au cœur des villes, qui savent défendre leurs intérêts…

Transformer la façon même de faire l’école sur tout le territoire

Les politiques publiques peuvent agir à bien d’autres niveaux pour résorber la fracture territoriale. Les investissements consacrés au développement du réseau routier coûtent beaucoup plus cher que ceux dédiés aux transports en commun. Accroître ces derniers permettrait de désenclaver certains quartiers de banlieue ainsi que des zones rurales, tout en réduisant l’usage de l’automobile. La hausse des prix des carburants ajoute un degré d’urgence : les classes moyennes périurbaines et les habitants des campagnes sont confrontés à un renchérissement des coûts de transport.

Santé, culture, loisir, sécurité…, les exemples illustrant les lacunes des politiques publiques dans le domaine de la réduction des inégalités territoriales sont légion. Le plus parlant est sans doute le domaine scolaire. La politique dite des « territoires prioritaires » (les zones d’éducation prioritaires, devenues réseaux de réussite scolaire et réseau Ambition réussite) n’a jamais eu les moyens de renverser la vapeur : moins de 2 % du budget de l’Education nationale y est consacré. En outre, depuis 2008, l’assouplissement de la carte scolaire – qui faisait l’objet d’un consensus politique en 2007 – n’a pas eu d’effet majeur au plan national, mais a accru les difficultés des établissements les moins favorisés. Une politique volontariste impliquerait d’aller dans le sens inverse des politiques actuelles de réduction des effectifs d’enseignants, mais surtout de transformer la façon même de faire l’école sur l’ensemble du territoire.

Reste la question du soutien aux quartiers les plus pauvres. Le processus dit de « rénovation urbaine » a été accéléré à partir de 2004, avec la mise en place de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). La construction de logements sociaux s’est accrue : 130 000 pour la seule année 2010, soit le plus haut niveau depuis trente ans. Même si les nouveaux logements ne sont souvent pas destinés aux clientèles les plus démunies, l’effort n’est pas négligeable.

Construire des HLM dans les quartiers aisés

Beaucoup reste à faire. Il faudra sans doute encore des décennies pour revenir sur les dégâts du gigantisme de l’urbanisme des années 1960 et du séparatisme social de certaines communes. Le tout n’est pas de construire des HLM, mais de les construire dans les quartiers où la mixité est la plus faible, dans les communes qui refusent de les accueillir, et d’en supprimer là où la concentration est trop forte. En bâtir davantage là où ils sont déjà nombreux ne fait qu’augmenter les difficultés. On touche ici encore les limites des politiques de décentralisation : l’enjeu est de faire appliquer sérieusement la loi dite de solidarité et de renouvellement urbains (SRU) votée en 2000, qui impose un quota de 20 % de logements sociaux par commune, mais aussi d’observer où se construisent les nouveaux logements. Des logements sociaux aux écoles, en passant par la fiscalité, les chantiers sont considérables. Réduire la fracture sociale territoriale est l’un des enjeux les plus importants en matière de politiques publiques des prochaines décennies, mais aussi l’un des plus difficiles, tant il s’agit d’agir en profondeur, sur le long terme et dans de nombreux domaines. La vraie difficulté est politique. Réduire les écarts entre les territoires implique de redistribuer de la richesse. Et de s’attaquer aux intérêts des populations aisées des centres-ville.

Un grand flou statistique sur les situations sociales locales

La ségrégation spatiale fait couler beaucoup d’encre, mais ce flot manque d’éléments concrets et précis pour établir un véritable état des lieux. L’observation sociale des territoires ne dispose pas de certaines informations de base. Le système statistique public refuse notamment de produire deux éléments essentiels à la compréhension de la situation sociale locale au niveau des communes : le taux de chômage et le niveau de pauvreté ! On connaît le nombre des demandeurs, mais on ne sait pas, au niveau local, les rapporter à une population active, et donc mesurer le taux de chômage du territoire. On connaît les revenus des quartiers, mais pas les prestations sociales (allocations logement, chômage, etc.) qui y sont perçues. Du coup, il est impossible de mesurer réellement les niveaux de vie, et donc le taux de pauvreté. Seuls quelques chercheurs ou bureaux d’études privés spécialisés sont capables d’en faire une estimation.

Louis Maurin

Extrait de « Spécial élections », Alternatives Économiques - Hors-série poche n° 55 - mars 2012

- Pour en savoir plus : « Les inégalités en France », Alternatives Economiques Poche n° 43, mars 2010.

Photo / © Matti - Fotolia.com


[1Habitat situé dans des zones adjacentes à une ville mais en dehors des frontières de cette ville.

[2Niveau qui partage la population des ménages en deux : 50 % des ménages disposent d’un niveau de vie supérieur, 50 % d’un niveau de vie inférieur.

[3Voir sur notre site : Les villes les plus inégalitaires

[4Par exemple Eric Maurin, dans Le ghetto français. Enquête sur le séparatisme social (La République des idées-Le Seuil, 2004), ou Laurent Davezies, dans La République et ses territoires. La circulation invisible des richesses (La République des idées-Le Seuil, 2008).

[5Voir le rapport 2011 de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles. Ainsi, par exemple, le revenu moyen avant impôts et prestations des 50 Zus les plus pauvres était de 7 500 euros annuels en 2008, et celui des 50 Zus les plus riches de 17 000 euros, 2,3 fois plus. L’écart est toutefois exagéré, du fait de l’absence de prise en compte des prestations sociales.

[6Dans Le ghetto français, op. cit.

[7Dans Géographie urbaine de l’exclusion dans les grandes métropoles régionales françaises, L’Harmattan, 2011.


Date de première rédaction le 23 mars 2012.
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