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Que peuvent faire les communes contre les inégalités ?

Analyses 18 mars 2014

Les communes peuvent-elle réduire les inégalités ? Leurs moyens sont modestes en comparaison de ceux de l’Etat ou de la protection sociale, et les élus locaux n’ont pas les coudées franches sur leurs budgets. Néanmoins, la proximité et la relation presque quotidienne des services municipaux avec leurs concitoyens sont des atouts. Noam Leandri et Vivien Roussez de l’Observatoire des inégalités présentent les cinq principaux leviers d’action des communes contre les inégalités.

Territoires

1- Fiscalité locale : des inégalités entre communes

Les communes ont peu de latitude sur leurs propres ressources. Le mode de prélèvement des impôts locaux est déterminé par la loi votée par le Parlement. Les communes peuvent tout de même augmenter les taux d’imposition pour accroître leurs ressources et mettre en œuvre des politiques publiques qui réduiront les inégalités. Elles ont aussi la capacité d’accorder une ristourne allant jusqu’à 15 % de la taxe d’habitation aux ménages modestes [1] qui ne sont pas déjà exonérés (personnes âgées, handicapés, invalides, veufs).

Mais la fiscalité locale est obsolète et inégalitaire. Obsolète d’abord, car les impôts payés par les ménages sont proportionnels aux « valeurs locatives » [2] des logements dont les bases n’ont pas été revues depuis les années 1970. Le fisc a tenu compte de l’inflation, mais pas du différentiel de valeur en fonction des quartiers. Si bien que les logements sociaux, qui à l’époque étaient synonymes de confort, sont surtaxés par rapport aux habitations des centres-villes réhabilités. Inégalitaire aussi, car les taux sont uniques par commune et non pas progressifs en fonction du revenu des ménages [3].

La fiscalité locale accroît aussi les inégalités entre les communes. En effet, il est plus facile de financer les services publics municipaux lorsque des contribuables aisés ou des entreprises, sources de davantage de rentrées fiscales, sont présents sur le territoire de la commune. C’est pourquoi des mécanismes de redistribution entre communes – que l’on nomme « péréquation » – ont été mis en place, mais ils ne réduisent qu’une partie des inégalités des ressources.

Une façon d’atténuer ces disparités entre communes est de mutualiser une partie des moyens à travers la coopération intercommunale, qui prend parfois le nom de syndicat mixte ou de communauté d’agglomération. Ces regroupements à géométrie variable agissent notamment dans le domaine du traitement des déchets, de l’eau, des transports, des équipements socioculturels et sportifs. Mais les unions se construisent entre communes proches sans toujours renforcer la solidarité entre communes riches et pauvres, rurales et urbaines, d’habitations et industrielles. En gros, chaque commune reçoit en proportion de ce qu’elle met au pot commun.

2- Services publics municipaux : égalité d’accès et tarification équitable

Les communes doivent fournir un socle minimum de services publics : entretien des écoles, de la voirie, cantine scolaire, gestion de l’état civil et délivrance des permis de construire par exemple. Mais elles agissent dans bien d’autres domaines. L’organisation des activités périscolaires, les activités de loisirs pour les jeunes, l’aide aux personnes âgées, l’offre culturelle (médiathèques, conservatoire, salles de spectacles, financements associatifs, etc.), les équipements sportifs, les transports locaux… Tous ces éléments ont un impact sur la réduction des inégalités sociales et culturelles au niveau local.

Il faut s’interroger sur l’accès à ces équipements. D’une part, quelle est la politique de tarification ? Certaines communes pratiquent un système de quotient familial [4] avec un tarif qui dépend des ressources du foyer. D’autres accordent des réductions en fonction d’un statut (demandeur d’emploi, allocataire de minima social, personne âgée). Enfin, il n’y a parfois aucune réduction : ainsi, 8,5 % des réseaux de transports urbains ne proposaient pas de tarification sociale [5] en 2011 bien que ce soit une obligation légale depuis 2000.

L’accès ne dépend pas seulement du prix. Certaines communes mènent des actions de sensibilisation, d’initiation, (journées portes ouvertes, etc.). L’accès à la culture et aux loisirs passe aussi par le soutien des communes aux associations qui contribuent à maintenir le lien social. L’investissement des communes dans le soutien aux écoles maternelles et élémentaires est essentiel. Non seulement par la qualité des infrastructures et du matériel fourni, mais encore, par les activités extra scolaires proposées. Bibliobus, activités sportives, accès aux musées, aux spectacles, sorties : les villes qui organisent l’offre de loisirs ou de culture afin qu’un maximum de jeunes en bénéficie contribuent concrètement à la baisse des inégalités.

3- Logements sociaux : attribution juste et mixité sociale

Les communes jouent un rôle majeur dans le domaine du logement par le biais des offices publics de l’habitat, établissements publics au sein desquels elles sont majoritaires. La politique du logement social joue à un double niveau. Elle permet aux plus démunis d’accéder à des conditions dignes d’habitat et organise la répartition des catégories sociales sur le territoire. En 2012, le quota de 20 % de logement sociaux imposé par la loi dans les grandes villes ou agglomérations n’était respecté que par un quart des villes assujetties seulement [6].

Du reste, la politique du logement social est confrontée à un dilemme très difficile à résoudre. Elle doit à la fois loger les plus pauvres en priorité et éviter que ne se constituent des enclaves où la pauvreté est concentrée. L’urgence sociale et la mixité ne sont pas faciles à mettre en œuvre conjointement dans un parc où le logement social est souvent concentré sur le territoire dans des quartiers bien délimités.

De plus, la qualité des logements et de leur environnement compte autant que leur nombre. Dans certaines communes, les logements sociaux ne correspondent plus aux normes d’habitation : dégradés, éloignés de toutes activités, mal desservis par les transports, etc. Certains se retrouvent ainsi inoccupés. Les plans d’urbanisme édictés par les communes favorisent l’implantation d’activités et de services dans les quartiers d’habitation et ont un impact sur la ségrégation spatiale. Plus largement, la mixité sociale dépend pour beaucoup de la mixité « fonctionnelle » qui relève de l’urbanisme (emplois, commerces, culture, loisirs, écoles, transports, etc.) plus que du seul logement.

L’attribution des logements sociaux, et notamment les plus attractifs d’entre eux, est un autre facteur d’inégalités. Malgré la création dans chaque organisme d’HLM d’une commission unique d’attribution des logements vacants en 2011, les règles d’attributions restent peu transparentes et les droits de réservation des communes ou du préfet (couramment appelé contingent préfectoral) apportent de l’aléa dans la décision. Le clientélisme existe toujours. L’égalité de traitement passe par la publication de critères objectifs et la justification des dérogations.

4- Action sociale des communes : répondre au plus près aux besoins

Les dépenses d’action sociale des communes, menées principalement par les centres communaux d’actions sociale (CCAS), atteignaient plus de 10 milliards d’euros en 2010 [7]. Une goutte d’eau dans l’ensemble des prestations sociales au niveau national (environ 600 milliards d’euros) mais ce sont des dépenses libres, non contraintes par des prestations obligatoires nationales (comme les allocations logement ou familiales), qui peuvent être adaptées aux besoins spécifiques des habitants de la commune. Pour les plus démunis, le CCAS est souvent l’ultime recours avant la rue.

Les CCAS sont plus ou moins engagés dans la lutte contre les inégalités, mais beaucoup favorisent l’accès aux droits sociaux des personnes vulnérables, handicapées ou âgées en les aidant à monter leurs dossiers de demande de prestation auprès des caisses d’allocations familiales, par exemple. Ils gèrent aussi parfois des équipements et services destinés à la petite enfance, notamment les crèches, les haltes-garderies ou encore les centres aérés. Les CCAS gèrent 40 % des établissements d’hébergement des personnes âgées : l’existence d’une offre de qualité pour les plus modestes est essentielle pour les aînés qui ne sont plus autonomes et n’ont pas les moyens d’accéder aux maisons de retraite privées aux tarifs élevés.

5- Communes employeurs : balayer d’abord devant sa porte

Les communes et communautés de communes emploient plus de 1,4 million d’agents, soit un quart de la fonction publique en 2011. Mais un cinquième des fonctionnaires communaux sont recrutés sur contrat et non pas par la voie du concours. Ces contractuels sont soumis à un statut plus précaire et moins égalitaire tant par rapport à l’avancement qu’au mode de recrutement qui renforce le risque de favoritisme, voire de népotisme (voir notre article Les inégalités d’emploi dans la fonction publique territoriale).

Ces agents ne disposent d’aucune indemnité de fin de contrat, contrairement aux CDD du privé qui touchent une prime de précarité. Mais l’univers des contractuels est composé de deux types d’emplois : d’une part des personnels bien rémunérés (c’est d’ailleurs le contrat qui leur permet de déroger aux règles de rémunération de la collectivité) et renouvelés régulièrement, d’autre part des précaires peu qualifiés employés dans des conditions encore plus mauvaises que dans le secteur privé.

Les communes peuvent agir dans le domaine de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Si la fonction publique territoriale est féminisée à près de 60 %, les femmes sont surtout concentrées dans les fonctions sociales, familiales ou de santé. Par exemple, en 2011, il n’y avait que 4 % de femmes dans la filière incendie et secours et 21 % parmi les policiers municipaux mais 96 % dans les filières sociales et médico-sociales. En outre, elles n’occupent qu’un tiers des postes de direction générale dans les administrations locales et moins d’un sixième à la tête des directions techniques, selon le ministère de la Fonction publique.

Le budget de la commune

Les budgets des communes et de leurs établissements ont fortement progressé depuis dix ans sous l’effet de la décentralisation. Le budget total est ainsi passé de 85 milliards d’euros en 2000 à 122 milliards d’euros en 2011, une hausse de 43 %, qui dépasse deux fois l’inflation sur la même période. Cependant, ces dépenses ne représentent que 11% de l’ensemble des dépenses publiques qui comprennent celles des autres collectivités locales, de l’Etat, des hôpitaux et de la Sécurité sociale.

La grande majorité des dépenses des communes servent à payer les salaires de leurs agents (39 milliards d’euros) et à investir dans les équipements publics (33 milliards), à commencer par les routes communales et les écoles élémentaires. L’importance des dépenses de personnel s’explique par une forte augmentation des effectifs des communes (+28 % depuis 2000). Pourtant la seconde loi de décentralisation de 2003 n’a pas opéré de transferts de compétences aux communes, contrairement aux régions et aux départements qui ont accueilli les personnels de l’équipement (routes) et les personnels techniques des collèges et lycées.

Les impôts locaux contribuent à moins de 40 % des recettes des communes. Les deux principaux impôts locaux sont la taxe d’habitation et la taxe foncière. Les concours de l’Etat servent à rembourser aux communes les exonérations d’impôts et à atténuer les inégalités de ressources entre les communes. Cette égalisation des ressources – péréquation – prend la forme d’une dotation générale de fonctionnement prélevée sur le budget de l’Etat mais s’effectue aussi par le biais de mécanismes de redistribution des ressources des communes les plus riches vers les plus pauvres.
Budget des communes
Montant (en milliards d'euros)
Part en %
Dépenses
Personnel3932
Investissement33,227
Fonctionnement21,718
Transferts versés 14,612
Remboursement d'emprunts et intérêts10,38
Autres dépenses de fonctionnement3,73
Total des dépenses122,5100
Recettes
Impôts locaux 46,538
- dont taxe d'habitation19
- dont taxe foncière16
Autres impôts indirects et taxes10,69
Concours de l'Etat28,323
Dotations et subventions d'investissement14,912
Nouveaux emprunts 9,17
Autres recettes de fonctionnement14,612
Total des recettes124100

Source : DGCL, ministère de l'intérieur - 2011

La commune constitue-t-elle un territoire pertinent pour lutter contre les inégalités ?

Au final, il faut reconnaître que les communes n’ont pas toutes les cartes en main. Fiscalité, éducation, santé : sur les principaux mécanismes de réduction des inégalités, les communes ont des marges de manœuvre étroites. Toutefois, elles disposent d’outils très concrets pour favoriser l’égalité d’accès au logement abordable, aux transports, aux loisirs et à la culture. Vivre dans un environnement urbain de qualité, accéder aux transports en commun, pouvoir offrir à ses enfants des loisirs intéressants avec des professionnels qualifiés, faire garder ses jeunes enfants ou pouvoir terminer sa vie dans des conditions matérielles satisfaisantes quand on est âgé sont des sujets moins médiatisés que les impôts, la réussite scolaire ou l’accès aux soins, mais n’en ont pas moins une importance considérable dans le quotidien de la population. Hormis les plus démunis, rares sont les Français qui savent même ce qu’est un « CCAS », qui pour un grand nombre est une bouée de sauvetage.

La proximité des élus avec leurs administrés dans les petites ou moyennes communes leur offre la capacité de répondre au plus près aux besoins des habitants, de faire un peu de cas par cas, quand c’est possible. Même si, il est vrai, l’éclatement territorial sur 36 000 communes a pour contrepartie inverse une capacité d’intervention et une efficacité réduites.

En mutualisant les moyens, les communes se donnent des marges de manœuvre potentielles pour combattre les inégalités. A condition tout d’abord qu’au sein des regroupements, les communes favorisées jouent le jeu de la solidarité envers celles qui le sont moins. A condition aussi que cette gestion mutuelle préserve du lien de proximité entre les services sociaux et les administrés.

Photo / © PackShot - Fotolia.com


[1Les ménages qui ont un revenu inférieur à 850 euros par mois pour un célibataire, 1 080 euros pour un couple et 1 800 euros avec deux enfants en 2013.

[2La valeur du bien estimée par le loyer qu’il est possible de retirer de la location de ce bien.

[3Les classes moyennes bénéficient néanmoins d’un plafonnement de la taxe d’habitation à environ 2,5 % du revenu. Sont concernés les ménages qui ont un revenu inférieur à 2 000 euros par mois pour un célibataire, 2 800 euros pour un couple et 3 600 euros avec deux enfants en 2013. Le plafond de la taxe d’habitation est égal à 3,44 % du revenu moins un forfait, soit en moyenne 2,5 %.

[4A ne pas confondre avec le quotient familial de l’impôt sur le revenu.

[7Les dépenses sociales des collectivités locales, Drees - Ministère des Affaires sociales et de la santé, études et résultats n° 822, décembre 2012.


Date de première rédaction le 18 mars 2014.
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